中共陕西省委 陕西省人民政府关于深化投融资体制改革的实施意见
陕发〔2017〕7号
来源:   日期:2018-4-26  作者:

  为深化我省投融资体制改革,充分发挥投资对稳增长、调结构、惠民生的关键作用,根据《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)精神,现提出以下实施意见。

  一、基本原则和思路

  全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是来陕视察重要讲话精神,按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,聚焦“追赶超越”定位和“五个扎实”要求,坚持企业为主、政府引导,创新机制、畅通渠道,统筹兼顾、协同推进,坚持问题和目标导向,鼓励先行先试、大胆创新,深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,系统性、全流程改革企业投资管理,形成自主决策、公平开放、服务高效的企业投资管理模式,确立边界清晰、决策科学、监管有力的政府投资体制,构建便利化、多样化、市场化的融资机制,强化事中事后监管和过程服务,健全投融资法规政策体系,提高投融资的有效性和精准性,建立完善企业自主决策、融资渠道畅通、职能转变到位、政府行为规范、宏观调控有效、法治保障健全的新型投融资体制。

  二、重点任务

  (一)优化企业投资管理,充分激发社会投资动力和活力

  建立投资项目“三个清单”管理制度。及时修订完善全省统一的政府核准投资项目目录,调整核准项目范围,实行企业投资项目负面清单管理制度,核准目录外的项目一律实行备案制。严格按照企业投资项目管理权力清单和责任清单确定的管理职权、管理责任、责任主体、运行流程等,依法规范职权行使,健全问责机制。建立“三个清单”动态管理机制,根据情况变化适时调整,及时向社会公布,主动接受社会监督。

  完善核准备案制度。对实行核准制的企业投资项目,政府主要从经济安全、资源开发、产业政策、公共利益等方面进行审查,不得审查项目的市场前景、资金来源、产品技术方案等企业自主决策内容。在提升基层政府承接能力的基础上,有序下放省级核准权限。实行备案制的项目,备案机关要通过全省投资项目在线审批监管平台(以下简称在线平台),提供快捷备案服务,不得设置前置条件,防止变相核准。原则上由属地县级以上投资主管部门备案,跨区域项目在上一级政府投资主管部门备案。

  实行并联审批。全面推进投资项目并联审批,尽快修订与并联审批相冲突的相关规定。涉及投资项目的审批事项,均应依托在线平台实行并联审批,切实提升审批效率、压缩审批时间。推动各部门协同下放权限,其他部门相关审批、监督权限原则上与项目核准、备案管理权限相一致。进一步简化、整合投资项目报建手续,取消技术审查类相关审批手续,将清理规范后保留的事项纳入在线平台统一管理。推动审批事项名称、审批流程、申报材料、审批条件、审批文本标准化建设。

  开展管理模式试点。在国家级新区、开发区推行企业备案类投资项目承诺制试点,探索创新以“政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束”为核心的管理模式,按照法律法规设定的准入条件、建设标准和相关要求,企业自主选择并作出具有法律效力的书面承诺,取消备案及报建阶段部分审批环节,各相关部门结合日常监管进行核实查验,项目竣工后,按承诺书要求开展集中验收,验收合格后颁发相关证照。鼓励各市、县、区开展“多评合一”试点,统一受理、统一评估、统一批复项目前期阶段涉及的各类评估报告。

  改革外商投资和境外投资管理。依托中国(陕西)自贸试验区建设,逐步推行准入前国民待遇加负面清单管理模式。除敏感行业、地区的投资外,对一般境外项目实行告知性备案。研究出台我省加强招商引资的系统性政策,制定实施招商引资专项规划。推进“一带一路”国际产能合作,设立陕西省国际产能和装备制造合作基金。完善陕西外经贸综合服务平台,强化投资目的地国家法律、政策等研究,加强对外投资指导。注重发挥海关特殊监管区域、中外合作园区等开放平台承载作用,探索建立开放平台绩效考核评估机制,推动外向型经济聚集发展。及时修订外商投资、境外投资项目核准和备案管理办法,强化事中事后监管。

  (二)完善政府投资体制,发挥政府投资引导带动作用

  明确政府投资范围。政府投资主要投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环保、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域项目,以非经营性项目为主,原则上不支持经营性项目。定期评估调整政府投资范围,持续优化投资方向和结构,提升投资效率。凡使用政府性资金进行的固定资产投资活动,均纳入规范管理,根据项目性质采用相应的投资管理方式。

  规范使用政府投资资金。依据国民经济和社会发展规划及宏观调控总体要求,编制政府投资三年滚动计划,并与中期财政规划相衔接,统筹安排、规范使用各类政府投资资金。依据三年滚动计划编制政府投资年度计划,合理安排政府投资。建立覆盖各地区各部门的政府投资项目库,未入库项目原则上不予安排政府投资。政府投资按项目安排,以直接投资方式为主,适当采取资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式进行引导。

  强化政府投资项目管理。制订政府投资项目管理规范性文件,提升政府投资项目管理法制化、规范化水平。完善政府投资项目决策机制,对经济社会有重大影响的政府投资项目,应经过咨询机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等科学论证,并报经同级政府批准后审批。改进和规范政府投资项目审批制,采取直接投资和资本金注入方式的项目,严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计,不得随意简化、合并;已纳入相关发展规划或技术简单、投资额小的项目,可以简化相关文件内容和审批程序。

    拓宽政府融资渠道。在风险可控的前提下,充分利用市场化手段扩大政府融资规模。根据发展需要,依法发起设立基础设施建设基金、公共服务发展基金、住房保障发展基金等,完善现有基金运行机制,加快基金投放进度,发挥政府资金的引导放大作用。进一步发挥专项建设基金作用,支持有回报、不新增过剩产能、不形成重复建设、不产生挤出效应的重点领域项目建设。争取扩大地方政府债券发行规模,强化对市级政府债券募集资金投向的绩效考核,提高募集资金使用效率。引导政府投融资平台完善现代企业制度,加快市场化和实体化转型,依法依规支持融资平台公司转型后的市场化融资。

  (三)创新融资机制,畅通投资项目融资渠道

  大力发展直接融资。支持企业通过银行间市场、证券市场、私募市场和境外市场等,拓宽投资项目直接融资渠道,扩大直接融资规模。加大对企业在多层次资本市场挂牌上市及融资的奖励力度。支持企业发行公司债券、企业债券、短期融资债以及中小企业集合债券等,加大对成功发债企业的奖励力度。积极发展创业投资、天使投资等私募基金,支持打造创业投资基金聚集区。开展金融机构以适当方式依法持有企业股权试点,支持银行业机构特别是地方法人银行,按照相关规定,通过设立股权投资子公司、建立投贷合作联盟等方式,探索多种“投贷联动”业务模式,研究建立投贷联动风险分担机制和风险补偿基金。稳步推动省养老保险基金开展市场化投资。鼓励省内企业和金融机构赴境外融资,支持赴境外上市或发行债券。

  提升间接融资效率。健全银行、政府、企业对接协调机制,定期举办投资项目对接会。促进银行业金融机构支持实体经济发展,对暂时困难但有市场竞争力的企业不得抽贷、压贷、断贷。引导保险资金投资我省重大基础设施、重大民生工程等领域,参与组建政府出资的投资基金。大力发展基础设施融资租赁,鼓励国有企业整合资源设立专用设备租赁公司。支持陕西融资担保集团和陕西扶贫富民担保公司发展,设立陕西信用再担保集团,推动市县政策性融资担保机构全覆盖,规范融资担保收费标准。进一步发挥各类财政风险补偿金作用,建立政府、银行、担保机构、再担保机构等主体风险分担机制,引导金融机构扩大中小微企业信贷投放。联合银行、担保、中介服务等机构,搭建全省中小企业融资公共服务平台。

  增强金融服务能力。强化金融开放创新,加快现代金融产业发展,全面提升金融服务实体经济的水平。创建丝绸之路经济带文化金融合作试验区,开展产融合作城市试点,争取开展股权众筹融资试点。鼓励和引导符合条件的民营企业,尤其是能够代表陕西优势、特色的企业依法设立民营银行,支持省内法人金融机构发起或参与设立金融租赁公司。做强陕西金融控股集团、陕西金融资产管理公司,推动小额贷款公司、互联网金融公司规范、可持续发展,加快发展公证、增信、资产评估等融资中介服务。

  (四)改革国有企业投资体制,提高国有资本投资运营效率

  确立国有企业投资主体地位。国有资产监管机构专司国有资产监管,对监管企业依法履行出资人职责、行使出资人权利,不干预企业自主经营权,实现以管企业为主向以管资本为主的转变。改革完善国有企业投资管理办法,根据国有企业的功能类型、资产规模、行业特征、出资政府层级以及境内、境外投资,分别制定实施差异化的投资监管模式。科学界定国有企业主业,研究放宽国有企业非主业投资等经营性活动审批。鼓励国有企业投资新经济、新业态,加快产业转型升级。

  充分利用多种融资方式。积极推进国有企业产融结合,加快产业与金融等各类资本优化配置。加快国有资本证券化,推动省属国有企业整体上市或主营业务板块上市。鼓励国有企业设立国有资本投资基金,多渠道、多形式吸纳非国有资本。支持国有企业设立或参股创业投资企业和创业投资母基金,鼓励国有创业投资企业追求长期投资收益,完善国有创业投资企业的监督考核、激励机制和股权转让方式。鼓励国有企业成立融资担保公司,为产业链中小企业提供融资担保。由国有企业承担的政府投资项目,加快引入非国有资本,逐步推广政府和社会资本合作模式。

  (五)推广政府和社会资本合作,鼓励和引导民间投资

  构建政府和社会资本合作制度体系。研究出台基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作实施细则,制定行业标准、服务规范、合同范本。强化部门间协调配合,形成政策协同、组织高效的项目推动机制。建立政府和社会资本合作项目联审机制,从项目建设的必要性、合规性、规划衔接性、模式适用性、财务可负担性以及收费的合理性等方面进行综合评估。对拟采用政府和社会资本合作模式的项目,应依法依规履行投资管理程序,将项目是否适用政府和社会资本合作模式的论证纳入项目可行性研究论证。依托全省政府和社会资本合作项目库,制定年度项目推进计划。

  建立合理回报机制。探索优化政府和社会资本合作项目的多种付费模式,采取资本金注入、直接投资、贷款贴息,以及政府投资股权少分红、不分红等多种方式支持项目实施,提高社会资本参与积极性。推进基础设施和公共服务领域价格改革,合理确定价格收费标准。及时跟进国家政策,出台保障政府和社会资本合作项目用地措施。积极利用各类财政资金对项目给予支持。依据有关规定设立政府和社会资本合作基金,对项目以股权、债权等方式进行投资。鼓励和支持咨询机构开展政府和社会资本合作咨询服务,建立全省统一的咨询机构库,健全入库机构考评调整机制,引导咨询机构合理收费。

  (六)切实转变政府职能,提升综合服务管理水平

  创新服务管理方式。逐步推行投资项目审批首问负责制,投资主管部门作为首家受理单位,提供“一站式”“全流程”服务。规范投资领域中介服务事项。推行投资项目审批代办制,依托政务服务中心等,并探索引入第三方机构,提供投资项目审批全程代办、政策咨询、培训宣传等服务。

  加强规划政策引导。充分发挥发展规划、产业政策和行业标准对投资活动的规范引导作用。坚持把发展规划作为调控投资规模、引导投资方向的重要依据,充分发挥规划对配置资源的导向作用。加强规划横向衔接,涉及使用政府资金的重大公益类和基础设施项目,应符合行业建设规划。理顺“多规合一”推进机制,在试点基础上加快推动“多规合一”工作。及时修订节能节地节水、环境保护、安全生产等市场准入标准,鼓励新建项目采用更先进的准入标准。围绕能源化工、电子信息、服务业、军民融合等重点领域,适时制定实施差异化产业政策。

  完善在线平台。依托互联网和大数据技术,完善平台功能、提高办事效率。实行投资项目统一代码制度,统一汇集审批、建设、监管等项目信息,各部门统一使用项目代码办理相关手续。在线平台与全省各级网上政务服务系统实现业务联通和信息共享,各级政务大厅涉及投资项目的审批事项都应纳入在线平台。制定项目审批工作规则和办事指南,及时公开受理情况、办理过程、审批结果。重大项目储备、政府投资三年滚动计划编制、政府投资年度计划、政府和社会资本合作项目计划的编制下达和动态调度等工作全部纳入在线平台。完善监测预测、风险预警,完善银政企对接、咨询评估、政策发布等功能,将在线平台打造成为全省投融资综合管理服务平台。

  (七)加强事中事后监管,确保发挥投资效益

  强化政府投资监管。加强政府投资项目建设管理,严格投资概算、建设标准、建设工期等要求,严格概算执行和造价控制,健全概算审批、调整等管理制度。完善政府投资监管机制,加强和改进稽察工作,坚持竣工验收制度,建立健全政府投资责任追究制度,对项目决策、投资效益和社会效益进行后评价。建立政府重大投资项目全程审计制度,强化对项目建设管理各个环节,以及项目资金筹集、使用的跟踪审计。推行政府投资项目代建制,实行从设计到竣工验收的全过程代理。鼓励有条件的政府投资项目通过市场化方式进行运营管理。

   改善企业投资监管。按照谁审批谁监管、谁主管谁监管的原则,明确责任、共享信息、整合力量,实现协同监管。对以不正当手段取得核准或备案手续以及未按照核准内容进行建设的项目,核准、备案机关应当根据情节轻重依法给予警告、责令停止建设、责令停产等处罚;对未依法办理其他相关手续擅自开工建设,以及建设过程中违反城乡规划、土地管理、环境保护、安全生产等方面法律法规的项目,相关部门要依法予以处罚。依托在线平台,加强项目全过程监管。实施投融资领域相关主体信用承诺制度,建立异常信用信息记录和严重违法失信“黑名单”,纳入陕西信用信息共享平台,强化提升契约精神和诚信意识。

  三、保障措施

  (八)加强组织实施。各地各部门要充分认识深化投融资体制改革的重要性和紧迫性,加强组织领导,结合本地区、本领域实际制定具体方案,明确任务分工、时间节点,确保各项改革措施落地。建立由省发展改革委牵头的省投融资体制改革联席会议制度,强化对各项工作推进的统筹协调和督促检查,加强对改革任务落实情况的跟踪分析和效果评估。

  (九)加快立法工作。完善投融资相关法规规章,研究制定企业投资项目核准和备案管理办法,加快股权投资、政府和社会资本合作等方面的立法工作,维护竞争公平有序、要素合理流动的投融资市场环境。全面落实“三项机制”,强化督查考核,夯实各级各部门扩大有效投资工作责任。建立政府投融资政策报备制度,各部门要根据投融资改革推进情况,及时修订涉及的地方性法规、规章和规范性文件。

  (十)推动配套改革。积极探索创新,发挥好投融资体制改革对我省自贸试验区、全面创新改革试验区、自主创新示范区、开放型经济新体制综合试点试验等国家试点的牵引支撑作用。研究推动土地制度配套改革。加快推动金融体制改革和创新,健全金融市场运行机制。投融资体制改革与其他领域改革要协同推进,形成叠加效应,充分释放改革红利。