韩志峰:创新与规范并重,推动PPP模式行稳致远
来源:清华PPP研究中心  日期:2019-11-19  作者:

韩志峰 国家发展改革委投资司副司长

各位领导,各位来宾,大家上午好!欢迎大家来到初冬的清华校园。如果用四季来比喻PPP的发展,那么今天的PPP发展是一个什么样的季节?是深秋?还是初冬?为什么问这个问题,因为大家都知道,前几年PPP快速推进为经济社会发展做出了积极贡献,但是,现在也面临一些问题和困难。大家都在思考,中国式PPP的下一步究竟应该怎样发展?怎样才能真正的做到行稳致远?我想借这个机会,将自己最近的一些思考与大家做一个交流,不妥之处请批评指正。

PPP行稳致远靠什么?我想主要是两个方面:第一,创新是PPP的活力之源;第二,规范是PPP的立身之本,还要坚持二者有机统一。

PPP要想长久发展、行稳致远,必须有创新,没有创新就是一潭死水。怎样创新呢?可以从五个方面来把握:

第一,创新是PPP的本质要求。鲁迅先生曾说“世界上本来没有路,走的人多了,便成了路。”世界上本来没有PPP,做的多了才有了这种模式。自此,PPP模式本身就是从无到有的创新,没有创新就没有PPP模式。

我们知道,各个国家推行PPP模式的法律制度、管理体制、实施方式都不尽相同。日本有日本的做法、美国有美国的方式。影响最大的两个模式,分别是英国的PFI和法国的特许经营。因此,PPP模式是因地制宜的创新,一定要适应不同国家、不同地区的特点。同时,PPP的实施方式也在不断地变化。最早进入中国的是非常传统的BOT模式,然后发展演化出TOT、DBFOT等模式,由简单到复杂不断发展,这说明PPP模式是与时俱进的创新。

第二,创新要把握PPP的核心理念。PPP的核心理念,就是公共部门与私营机构建立平等合作的伙伴关系,通过市场化的运营方式,更高质量、更有效率的为公众提供公共产品和服务。把握了这个核心理念,在具体的模式上、方式上可以放开手脚,不要让一些固化的思维束缚创新的活力。国内很多的PPP理论、方法都是向英国学习的。2015年我去英国考察,了解到英国财政部关于PPP的定义:从最广泛的意义来说,PPP可以涵盖所有类型的跨越公共部门和私营部门的合作,包括协同工作,共担风险来执行政策、服务和基础设施。英国PPP最直接的管理部门—英国基础设施项目管理局特意强调:每个国家PPP的实行方法都是量身定做和独一无二的。因此,一定要准确把握PPP的核心理念,在此基础上再去创新、发展,不要被固定的模式和思维所束缚。

第三,创新要坚持全方位。领域创新,随着经济、技术的发展,可能会出现一些新的投资领域,比如目前很流行的新基建。需要思考在这些新的领域是不是也有可能采取PPP模式。随着国家公共治理理念的改变,一些传统观念当中只能由政府直接投资建设和运营的项目,也有可能引入社会资本并采用PPP模式。模式创新,2015年国家发展改革委评选出第一批PPP典型案例,共13个项目,大部分都是传统领域项目,新项目中最具代表性的,就是固安产业新城PPP项目。这个项目在评选中也是有争议的,一些专家认为这不是传统的、正宗的PPP模式。我和他们讲,既然单独的一座垃圾处理厂可以做PPP、单独的一所学校也可以做PPP,为什么把他们放在一起就不能做PPP呢?现在,这种开发性PPP模式已经得到迅速推广,呈现出很大的活力。

PPP发展还要有技术的创新、管理的创新。这也是为什么要引入社会资本的重要原因。要通过市场机制来调动社会资本积极性,发挥他们的专业能力,通过技术创新、管理创新,以降低成本、提高效率。最后,还需要盈利模式的创新,不能把PPP的盈利仅仅局限于项目的直接收益,而是要通过创新商业模式,充分挖掘项目的各类潜在收益。

第四、创新要坚持开放性。PPP的创新不是封闭的,而应该是开放的,必须与投资体制、项目管理、资本市场、行业情况、技术发展等各方面的演变相结合。周三刚刚召开的国务院常务会议决定,降低部分基础设施项目最低资本金比例,允许项目适当通过发行权益性、股权类金融工具筹措资本金。这项政策有助于解决PPP项目的资本金筹措难问题,激发社会资本的投资活力。要把这项政策落到实处、真正用好,就必须要研究哪些金融工具是权益性、股权类的,如何在具体的PPP项目中使用这些金融工具。这说明做PPP一定要和资本市场结合起来。

第五,创新要坚持守正出奇。创新要有边界,守正方能出奇。守正是基础,不能总想出奇,如果不“守正”,“出奇”就会歪。

PPP模式的规范,也可以从五个方面来理解和把握:

第一,牢固树立规范的意识。政府部门、社会资本、中介机构、金融机构等各个主要参与方,对于PPP模式都要怀有敬畏之心,树立规范的意识。去年下半年以来,一些参与PPP项目比较多的企业,现金流出了问题、生产经营遇到了一些困难。如果只把PPP当成拿项目赚钱的工具,超越了企业的自身能力,不考虑财务状况和现金流,盲目扩张,必然会给企业带来问题。

第二,准确把握规范的红线。规范的红线怎么把握?我认为有三个方面:一是严格遵守法律法规;二是严格遵守党中央、国务院的重大战略和决策部署;三是严格遵守党中央、国务院的政策文件。一定要符合实际情况,既不能逾越红线,又要给PPP的发展留有空间。在红线范围内,应与时俱进、因地制宜、推陈出新地推进PPP。

第三,合理保持规范的稳定。一项政策如果是符合实际、行之有效的,就应保持稳定,不要频繁变动。PPP的规范政策,相当于我们的交通规则。如果交通规则频繁变动,老司机也不会开车了。如果说一些政策经过实践证明确实需要调整,也要认真评估这个调整可能会带来什么样的市场影响,做好有序衔接,尽可能减少市场波动。管理者要爱护市场,敬畏市场。

第四,积极做好规范的疏导。规范要注重“堵”,也要注重“疏”。既要告诉大家哪些事情不能做,也要明确哪些事情可以做,可以放心大胆的做。也就是所谓的既要关“后门”,也要开“前门”。

第五,努力提升规范的层级。目前,推行PPP最直接的规范文件是国务院办公厅的文件。希望能提升规范文件的层级,比如尽快出台PPP条例,加强政策的协调统一。我们也在配合有关部门积极推动相关方面的工作。

最后,我想强调坚持创新与规范的有机统一,努力做到“创新引领规范,规范护航创新”。既要鼓励各地政府、社会资本等参与方,在遵守红线的前提下,大胆创新、勇于实践,努力探索更加符合中国国情和各地实际的PPP模式。也要用规范指导创新、用规范包容创新、用规范巩固创新。在防风险、去杠杆的前提下推进PPP,一定要考虑各地的财政情况,坚决不能超越实际财力过度推行。但是,在具体项目的分析、判断上,也要注意区别对待。比如,目前开发性的PPP项目,可以带来一个地方税收的增长、就业的增加,而且是能够比较直接衡量的。对这样的PPP项目,不但要看将来它可能涉及到多少财政支出,还要看它能够给地方政府带来多少财政收入、为当地增加多少就业。要把支出和收益结合起来,才能对一个PPP项目有更加全面的评价、更加合理的支持。