TUPPP沙龙第四期:主题聚焦片区开发
来源:清华PPP研究中心  日期:2021-3-19  作者:

为加强国家发改委PPP专家库平台建设,促进理论知识和实践经验的交流互鉴,清华大学PPP研究中心自2020年8月启动“TUPPP沙龙”系列,围绕PPP相关领域的重大理论、政策与实践问题,采用线上、线下等方式,邀请国家发改委PPP专家和业内大咖进行主题分享,并进行现场交流互动,深化各界对PPP相关领域问题的理论认识和实践认知,助力PPP行稳致远。

3月10日晚,由清华大学PPP研究中心举办的“TUPPP沙龙第四期——片区开发”以在线方式举行,100余名来自国家发改委PPP专家库的专家及相关专业人士参会。

本次沙龙由清华大学PPP研究中心主任助理、投融资专业委员会副主任刘世坚主持,杭州市发展规划研究院副院长、杭州市委市政府咨询委员会特约研究员符文伟,中国中铁投资集团有限公司副总经理孙旭东,毕马威中国 政府及基建业务合伙人李炜等三位嘉宾,分别围绕片区开发体制创新、片区开发融资方式、开发性思维下城市基础设施投融资路径等主题进行专业分享。

以下为本次沙龙发言的主要内容:

主题演讲一:关于片区开发体制创新的几点思考

主讲人:符文伟

以工业园区起步,伴随改革开放逐步形成多类型、全体系的园区体系,在发展路径上,走出了一条产业集聚、产业链集聚、产业集群、产城融合的道路,不同阶段,其土地开发、产业定位、园区管理、社会管理等各不相同。新型城镇化背景下,走一条“产城人”融合一体化发展的片区开发之路,值得大家研讨。

首先,以体制创新引领破局。

片区开发投资规模大、关注度高、影响面广。成功与否,体制创新非常重要。体制创新既有政策因素的影响,也有现实的因素影响。成功的片区开发,体制创新一定是建立在现状分析、重大问题研究论证、发展目标设定,以及重大任务和重大项目谋划基础之上。成功的片区开发一定是有宏观决策、有各类规划支撑、有重大项目引领、有考核监督、有绩效评价。

片区开发具体管理模式选择,政府可以采用管委会、指挥部、成立公司等形式,不用的管理模式承担不同的职能,并与投融资模式衔接,片区开发可以采用政府投资,也不排除以政府为主体与社会资本合作,具体要经过详细的资金平衡测算后决定。

其次,片区开发要因势而为。

一是从宏观政策的层面看。

片区开发要契合新型城镇化的要求,要求与国土空间规划、经济社会发展规划、产业发展规划相适应。

二是从投融资政策的层面看。

片区开发受平台公司转型的影响,受融资监管政策的影响,也要符合政府投资条例和预算法等法律法规的现实要求。

第三,片区开发要因地制宜。

因地制宜,体制创新是顺应市场的需要,得到市场的检验。一定要清晰认识片区开发的底层逻辑,其核心内容是什么。所在区域不同、经济财政能力、政府管理水平、产业发展阶段和营商环境各不相同,市场的响应度也会不同。

第四,片区开发要多方合力。

体制创新实现的是资源整合。片区开发涉及土地供给、规划调整、产业发展、社会治理,管理层级上,涉及国家部委、省、市、区、乡镇。投资项目类有公益类、准经营类、商业类,涉及部门多、开发周期长、管理难度大,以重大项目带动的片区开发,运作起来更加困难。全部委托交给企业是不现实的。充分发挥政府职能,用用市场市场化手段,形成合力。

片区开发的体制创新在综合政策因素、市场因素前提条件下,目标是实现政府主导、市场主体。

第五,片区开发几点建议:

1.强化统筹协调。2.强化前瞻布局。3.强化推进项目。4.强化要素保障。5.强化公共服务。

成功的创新案例--未来社区建设试点推广

1.目标(为什么):创建未来社区是全面贯彻落实新发展理念、推进以人为核心的城市现代化的创新举措。未来社区是以人为核心的城市现代化、 高质量发展、 高品质生活的新平台,是“ 让老百姓幸福” 的新平台。

2.路径(是什么):从无到有、有序推进,推动未来社区从理念远景到“139”系统方案设计形成,再到全省开展两批试点。

3.模式特征。统筹旧改新建---分类施策推动城市更新;聚焦多元人群---公众参与确保民生属性;强调资金平衡---实现建设运营一体化。

4.体制创新。

1)建立“省级统筹、市级协调、县(市、区)级落实”的工作体系。

2)构建“谋划一批、储备一批、城市一批、启动一批”的格局。

3)全流程清单化机制。

4)推进机制:

设置四大体系:(1)指标体系:(综合性指标+33项建设指标)(2)工作体系(一专班两平台,发展研究中心&产业联盟)(3)政策体系:1+1+N;(4)考核体系(列入省政府督察激励事项 CIM系统的动态监测政策期权激励机制)。

5.成效(怎么做):

(1)创新政策:以省政府政策顶层设计带动各地挖掘政策潜力。

(2)推行试点:先后确定了二批省级试点60个项目,预计总投资6300亿元,直接受益居民63.8万,计划引进人才43.2万人。

(3)多元主体参与:枕骨、市场、社会、居民参与,组建央企名企牵头、300余家市场主体参与的参与联盟,形成有力的九大场景企业库、计划库、产品库、服务库。实体化运作。

主题演讲二:片区开发融资方式

主讲人:孙旭东

一、片区开发融资的主要障碍

(一)模式的合法合规性存在质疑

主要模式:政府主导,政企合作如PPP、ABO等。PPP模式的合法性毋庸置疑。

衍化模式:股权投资+EPC+F模式,特许经营权模式,DBFOT模式等等。

2019年3月,财政部印发了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号),对政府支出红线、政府性基金预算限制等进行了规定。10号文印发后,基本阻断了社会资本通过PPP模式参与片区开发的可能性,使得大量片区开发项目“被迫创新”以ABO模式实施。

由于现阶段缺少系统、成熟的法律法规及政策依据,既有有利的政策如2017年国务院出台的《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》等,也有六部委【2016】4号文、前述的10号文等不利政策。所以现在政府和企业把ABO模式视为介于合法合规与不违法不违规之间的、有一定市场需求的和一定时限性、局限性的模式。

(二)涉嫌地方政府隐性债务

控制地方政府债务是保证经济社会持续,健康发展的关键之一,是各级政府不能逾越的红线。但债务与负债不同,很多人把两者混淆、等同对待。简单讲,债务从属于负债(是一种现时义务),是负债中的“有息负债”。如果片区开发项目政府的支出上限不超过项目自身对地方政府的财政贡献,且全部支出责任与绩效考核挂钩,则这种支出不是刚性的,更不是现时义务,也就不能划定为政府债务或政府隐性债务。当然,如果模式能得到各省财监局和国家审计署等相关监督机构的认可,就更好了。

(三)涉嫌违反六部委【2016】4号文等规定

4号文等规定:土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担,各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。土地储备资金来源于财政预算,专款专用。

实现上,当前实施的片区开发项目中,除政府主导的、2019年10号文出台前以PPP模式实施的片区开发项目外,相当一部分是政府与社会资本合作(ABO模式)实施的,这类项目在实施过程中面临着违反4号文等关于土地储备规定相关政策文件的风险。

(四)受涉房贷款限额管理限制

为控制房地产过快增长,银监会和中国人民银行加强了对金融机构涉房贷款(包括土地一二级开发、个贷等)的控制,采取了:加强对1460报表的审核力度,对每家金融机构涉房贷款实行限额管理(如房企三道红线管理、银行房贷占比降至40%以下等),加重对超限企业的经济处罚和对相关人员的问责力度,未来将涉房贷款管理纳入银行MPA宏观考核体系等一系列措施,使得片区开发项目贷款难度加大。

(五)项目收入来源可变因素多

片区开发项目收入主要来源于:项目所在地政府留存的土地出让收入返还、新增税收奖励;

其它来源有:区域内其他自然资源开发收入、专业工程管理和代建服务收入、专业招商咨询收入、使用者付费、安置房和公共配套回购收入、政府财政补贴和贷款贴息等。

实际上片区开发收入基本依赖于房地产和新增产业税收,产业招商运营对片区房地产的提升作用不言而喻,产业招商运营能否成功受项目所在区位、地方经济及结构、地方传统产业基础、社会资本招商运营管理能力、地方政策延续性等诸多影响,加上片区开发项目投资规模大、投资回收期长、现金流管理能力要求高,使投资回收的风险加大,融资难度增加。

二、片区开发融资的多种方式

从现金流角度划分,片区开发项目包括:片区与主城区的交通连接工程,土地一级整理(含征拆、安置和“九通一平”基础设施建设等),非经营性公共设施和服务设施,经营性设施。由于片区开发项目获取项目贷款的可能性极小(PPP模式除外),需要社会资本不同程度的增信,所以对片区开发项目通常采取:分期滚动开发、减少贷币安置、降低投资峰值,通过多种融资组合解决资金需求。具体措施如下:

(一)片区与主城区的交通连接工程

政府投资,PPP模式融资、平台公司采取EPC+F/延期支付模式融资等。

(二)土地一级整理内的征拆、安置工程

财政资金,政府(企业)自有资金。

(三)安置房和“九通一平”基础设施、非经营性公共设施、服务设施、经营性设施

• 项目贷款增信融资:股东提供、担保或流动性支持等。

• 项目贷款融资:社会资本兜底拿地,在兜底总价内以片区特许经营权和应收帐款质押;或企业提供表外信用,以片区特许经营权和应收帐款质押。

• 专项债融资:棚改专项债、土储专项债、片区开发专项债(有概念但尚未落地)。

• EPC+F模式融资:应收/应付帐款保理、融资租赁、票据、房票等。

• 产业基金/信托计划融资:私募资金来源于个人理财和非金融机构。

• 供应链融资:资金来源于供应商、分包商等上中下游企业。

• 股权基金融资:天使、创投、并购、夹层等基金,用途限于产业导入后。

主题演讲三:开发性思维下城市基础设施投融资路径分析

主讲人:李炜

一、开发性PPP模式

政府债务管理:要求“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”;“先预算,后采购”;地方政府除发行地方政府专项债券、一般债券外,不得以任何方式举借债务,特别是严禁地方隐性债务。自2015年1月1日修正后的预算法实施,地方的基础设施和公共服务投融资路径主要包括:

开发性项目是指以实现区域可持续发展为目标,政府和社会资本建立长期合作关系,提供以产业开发为核心的基础设施和城市运营等综合开发服务,社会资本承担主要管理责任和显著风险,投资回报的资金来源于新增收入,并与绩效挂钩,实现激励相容。

项目财政支付安排

二、城镇综合开发模式变体

(一)ABO模式

ABO(授权-建设-运营)是指由政府授权当地城投公司开展公益性或准公益性项目的投资、建 设、运营。授权关系按照程序的不同分为“直接授权”与“招标授权”两种途径。

“授权”与“被授权”主体:政府作为授权方,需要履行规则制定、绩效考核、支付授权经营服务费等职责;城投公司作为被授权方,则需要履行业主职责,按约提供相关项目的投资、建设、运营等整体服务。

建设资金来源:地方政府可为ABO项目建设注入部分资本金。除政府注资部分以外的,应由承接主体自行融资解决,本级政府不得为其提供任何形式的担保。

债务性资金还款来源:ABO模式下,债务性资金还款来源应主要来自项目本身运营产生的现金流或项目带来的其他收益性资产现金流,地方政府可能会给予适当补贴。

模式风险:若采用直接授权方式,则可能存在采购程序的合规性风险。

若需要政府补贴,需注意预算安排的合规性,否则由被认定为政府隐性债务的风险。

若项目债务资金还款完全依赖国有企业,则对项目本身现金流或项目带来的其他收益性资产现金流就存在一定的要求。

(二)依托平台公司——F+EPC模式

F+EPC模式是由项目业主通过法定招标程序采购符合设计、建设资质要求的承包人进行投融资、设计、建设,项目业主在建设期不支付费用,待项目竣工后,再由项目业主按照合同约定进行债务偿还的一种合作模式。根据实施主体即项目业主的不同,F+EPC模式可分为两类,一类是以政府或政府授权部门作为项目业主;另一类是以平台公司作为项目业主。

主要风险点:①F+EPC模式实施的政府投资项目,实际上属于“无预算,先采购”,“政府延迟付款”,使中标人实质性提供“垫资”服务,违反了《政府投资条例》的相关规定。

②平台公司作为项目业主的F+EPC模式下,政府不出具任何担保和承诺,也不纳入财政预算,未来项目收益来源除项目本身经营性收益外,主要依靠平台公司收益和政府资本金注入,具有较大的不确定性。因此承包人承担较大的风险,项目融资存在困难。

(三)资源补偿模式

配建模式是指在出让土地时,将无偿建设保障性住房、公建配套设施作为竞争条件,将土地出让与配套设施建设 进行捆绑的模式。采用配建模式,一是可加快项目建设进度。将土地出让与保障性住房、公建配套设施建设打包,政府无需再对保 障性住房、公建配套设施进行采购,可节省采购时间;二是对区县而言,可减少市级政府分享的土地出让收入。

三、城镇综合开发模式优化

三种模式:城市(城市更新、旧城改造、棚户改造)/城乡结合部(开发区、产业新城)/乡镇(特色小镇)

城镇综合开发模式考虑因素:

城镇综合开发模式优化思路: